국회의원의 정당(교섭단체)기속과 ‘자유위임’I. 사건개요 및 결정요지1. 사건개요국회 보건복지위원회 소속의 한나라당 김홍신 의원이 건강보험재정통합과 관련하여 평소 소신에 따라 당론에 대하여 반대의사를 굽히지 않자, 당 지도부는 당론을 관철하기 위하여 교섭단체대표를 통해 국회의장에게 동 의원을 보건복지위위원회에서 사임시킬 것을 요청하였다. 국회의장은 “상임위원은 교섭단체소속의원수의 비율에 의하여 각 교섭단체대표의원의 요청으로 의장이 선임 및 개선한다.”고 규정하고 있는 국회법 제48조 제1항에 의거, 2001년 12월 24일 동 의원을 보건복지위에서 사임시키고 환경노동위원회에 보임하였고, 같은 날 동 의원 대신 같은 당 소속의 다른 의원이 보건복지위에 보임되어 ‘건강보험재정분리법안’에 대한 심의.표결이 이루어졌다. 이에 대해 김 의원이 2002년 1월 24일에 국회의원으로서의 법률안 심의.표결권 침해의 확인과 함께 국회의장의 사.보임행위의 무효확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구하였다.     2. 결정요지동 청구에 대하여 헌재는 정당국가적 민주주의의 경향을 주목하는 입장에서 이른바 국회의원의 정당기속 또는 교섭단체기속성을 폭넓게 용인하는 ‘관점’(topos)을 제시하였다. 정당이 정치를 주도하는 정치현실에서 정당의 자유는 ‘민주정치의 전제인 자유롭고 공개적인 정치적 의사형성을 가능하게 하는 전제’이기 때문에 이에 대한 ‘최대한 보장’의 요청은 당연하고, 이를 감안 할 때 정당의 당론관철 내지는 행동통일을 위해서 불가피한 경우, 필요한 범위 내에서의 의원직의 자유위임에 대한 제한은 허용된다는 것이다. 자유로운 토론과 의사형성을 통한 당내민주주의의 구현 등 자유위임의 순기능은 인정되지만, 그것이 의원의 소속정당 내에서의 협력의무와 교섭단체기속의무에 대한 부인의 논거일 수는 없고 또한 자유위임관계에 따른 의원의 국민대표성도 소속 정당 내에서의 정치적 제재나 이를 통한 ‘사실상의 (의사)강제’를 금지하는 근거가 되지는 않는다는 논지이다. 요컨대, 당론을 관철하기 위하여 교섭단체의 대표의원이 소속 국회의원의 상임위 사.보임을 요청하고, 국회의장이 이른바 ‘의사정리권한’의 일환으로 그에 따른 조치를 한 것은 헌법이나 법률에 위반된 권한침해로 볼 수 없다는 결론이다.       II. 평석 헌재의 설시대로 오늘날의 대의제는 정당민주주의의 경향을 보이고 있는 바, 정당의 중요한 공적 기능을 감안 할 때 정당을 대의민주정치에 필수불가결한 정치결사로 보는 입장(헌재결 1996.8.29, 96헌마99, 판례집 제8권 제2호, 207면 참조)에는 이견이 있을 수 없다. 우리 헌법(제8조)이 ‘정당설립의 자유’와 복수정당제를 보장하고, 헌법재판을 통한 해산심판제도나 기타 정치자금보조 등의 제도를 통해 정당과 교섭단체를 각별하게 보호하는 것도 정당의 정치주도역할, 즉 ‘국민의 정치적 의사형성, 각계각층의 이익대변, 정부비판, 정책대안의 제시, 국가작용에 영향력을 행사하는 매개체’등의 공적 기능에 대한 긍정적인 인식이 반영된 것이다.     다만 국회의원의 국민대표성의 근거로 자유위임의 원칙을 전제하고 있는 현행 헌법 제46조 제2항의 뜻이 헌재가 상정하는 정도로 정당정치의 헌법현실에 의해 일방적으로 축소, 수정될 수 있는지는 의문이다. 정당국가경향이 심화된 대의정치의 현실 속에서도 의원의 국민대표성과 정당기속 내지 교섭단체기속의 필요성에 대해서는 상이한 입장이 대립되고 있음은 헌재도 인정하고 있거니와, 그 논의의 초점은 기본적으로 어느 일방의 절대적인 우선성을 전제로 한 배척이 아니라, 대체로 국민대표성과 국가이익우선의 의무를 강조하는 방향에서의 상호 보완과 조화에 맞추어져 있다.(권영성, 헌법학원론, 2003년, 881면 이하; 허영, 한국헌법론, 2003, 640면 이하 참조) 이러한 일반적인 이론적 경향에 비추어 볼 때 우선 개별적인 대의보다는 이른바 ‘집단적 대의’가 부각될 수밖에 없는 정치현실 속에서 정당의 ‘정치적 導管의 기능’을 강조하는 헌재의 ‘관점’ 자체는 타당한 것이되, 그 ‘관점’을 뒷받침하는 요소, 즉 그 ‘정치적 도관’의 순기능적 작용을 담보할 수 있는 조건에 대한 고려가 미흡하였다는 점을 지적할 수 있다. 동일성과 계속성을 갖춘 ‘집단적 대의’의 단위로서 정당 및 교섭단체를 특별하게 보호하는 것은 무엇보다도 그 조직과 활동의 민주성에 대한 기본적인 신뢰를 전제로 하고, 이 신뢰의 바탕에는 교섭단체의 구성원인 동시에 핵심리더격의 당원의 입장에 있는 국회의원 개개인의 대의공직자로서의 인격과 양심에 대한 인간적인 신임이 자리 잡고 있기 때문이다. 말하자면 독재화 또는 과두화와 집단적 오류의 잠재적인 위험성을 내포하고 있는 ‘전체’와 ‘조직’에 대하여 전체 국민을 대표하는 ‘개인’과 양심에 따라 자유의지에 따라 결정하는 ‘사람’이 견제요소로 대응되어 있고, 또한 이러한 대응요소가 자유롭게 작동될 수 있는 법제도와 합리적인 담론의 규칙이 마련되어 있기 때문에 헌법상의 이른바 ‘정당특권’이 인정되는 것이다. 국회의원의 ‘자유위임관계’가 그 핵심임은 물론이다. 이론적으로 논란이 되고는 있디만, 적어도 지역구 국회의원은 당적을 이탈.변경하는 경우에도 국회의원직을 유지할 수 있는 것으로 보는 것도 같은 맥락에서 이해된다.이러한 관점에서 볼 때 국회의원 개인이 국가의사 및 정책결정의 과정에서 당론과 다른 의견을 고집하는 것이 일반적으로 바람직한 것인지에 관한 판단은 유보하되, 다만 적어도 국가 전체의 차원에서 집단과 계층간에 이해가 첨예하게 대립되는 ‘건강재정보험의 통합’문제와 같은 중요한 국가정책의 경우라면 의원이 정당의 대표가 아닌 국민의 대표로서 ‘국가이익을 우선하여 양심에 따라’ 직무를 행할 수 있는 헌법적 교두보, 즉 ‘자유위임관계’와 그것을 뒷받침해주는 법제도의 필요성과 당위성이 인정되었어야 할 것으로 생각된다. 또한 마지막 한 사람 국회의원의 양심을 헌법차원에서 지켜주어야 할 당위성은 비단 극단적인 독재화의 한계상황에서만 인정되는 것은 아니다. 그것은 일상적인 정당국가적 민주정치 및 정책결정과정의 건강한 민주적 정당성을 담보하는 교두보이기도 하다. 정당국가경향이 심화된 오늘날의 대의민주제에서도 국회의원의 ‘자유위임관계’는 용도폐기된 구시대의 유물이나 또는 한계선을 넘는 위기상황에서의 비상수단으로만 그 효용이 인정되는 것으로 이해되어서는 아니 된다. 인간적 신임을 바탕으로 한 최소한의 대의적 요소와 그것을 뒷받침하는 ‘자유위임관계’는 대의제 민주주의원리의 기본 틀이고, 국회의원의 양심에 따른 표결권은 그 핵심이다. 권 성 재판관이 반대의견을 통해 적확하게 제시한 바와 같이 본회의에서든, 상임위원회에서든 국회의원의 양심에 따른 표결권은 ‘불가침?불가양의 권한’이다. 특히 전 국민이 관심을 가지는 중요한 국가정책의 경우에는 두말할 나위가 없다. 당론과 다른 의견을 가진 국회의원에 대한 당내 또는 교섭단체 내에서의 징계 등을 통한 사실상의 강제와 상임위원회의 강제 사?보임 등과 같은 국회의장의 인사조치를 통한 법적 의사강제는 그 법적 성격이 판이하다. 교섭단체대표의원의 요청에 따라 국회의장이 특정 의원을 소속 상임위원회에서 강제로 사임하게 한 조치가 기술적인 성격의 단순한 ‘의사정리권한의 일환’일 수는 없다. 요컨대, 교섭단체 내부의 강제적 조정에 따른 상임위원의 선임은 헌법상 허용되지만, 구체적인 현안 정책에 대한 표결과 관련하여 일단 선임된 특정 국회의원을 강제로 사임하게 하여 의사결정을 사전에 조작하는 것은 헌법 제46조 제2항에 위반되는 권한침해로 판단된다.          III. 맺는말 결론적으로 국회법 제48조 제1항 제1문이, 교섭단체대표의원의 요청의 법적 구속력을 인정하는 전제하에 제척사유 등 예컨대 동 법 제48조 제6항과 같은 사유가 없고 또한 본인이 동의하지 않는 경우에도 국회의장이 그 요청에 따라야만 하는 것으로 해석될 수밖에 없다면 동 규정은 위헌판단을 면할 수 없다. 반대로 강행규정이 아닌 임의규정이라고 본다면, 국회의장은 ‘자유위임관계’의 헌법적 의의와 기능에 부합되는 합헌적 법률해석과 그에 따른 합당한 재량을 하지 못하여 국회의원의 헌법상 권한을 침해한 것으로 판단된다.                 IV. 보론 최근에 헌재는 기초자치단체장의 선거에서 정당표방허용 여부에 대한 적극적인 판단의 결정을 통해서도 정당명부식 비례대표제의 시행, 국민참여경선제 등 상향식공천제도의 활용에 따른 정당정치환경의 급속한 발전에 대한 긍정적인 평가를 근거로 제시한 바 있다(2003.1.30, 2001헌가4, 판례집 제15권 제1호, 18면 참조). 적어도 부분적으로는 긍정적으로 평가할 만한 정당운영개선의 모습들이 없지 아니한 것만은 분명하다. 그러나 정당민주주의의 현실과 그에 따른 이론적 정향점을 그대로 받아들인다 하더라도 과연 우리의 정당구조와 당내 민주화가 국회의원의 ‘자유위임관계’를 포기하고 정당기속을 일방적으로 강조할 수 있을만한 수준에 이르렀는지도 의문이 아닐 수 없다. 뉴스를 통해서 접하는 일상적인 정당운영과 정당정치의 모습은 헌법현실과 헌법규범의 조화의 명제를 하에 정당기속이나 교섭단체기속을 강조하는 ‘관점’에서 정당민주주의를 논하기에는 이르다는 생각을 갖게 한다. 이 결정에서 제시된 헌재의 정당관은 하나의 가능한 ‘관점’으로서는 받아들일 수 있을지 모르겠지만, 헌법에 대한 최종적인 유권해석기관의 ‘관점’으로서는 설득력을 인정하기 어렵다. 전술한 바와 같이 근본적으로 정당의 민주화와 ‘자유위임관계’가 배척관계에 있는 것도 아니되, 다만 적어도 ‘자유위임관계’를 크게 후퇴시키는 지점에서 조화점을 정하는 것은 좀 더 분명하고 확실한 정당민주화의 실현을 전제로 한다. 부분적인 정당정치환경의 발전과 민주정당의 성숙에 대한 긍정적인 전망이나 희망과 기대만으로는 부족하다.www.lawtimes.co.kr

상향식으로 다수결이나 만장일치로 윗사람 뽑고

말 안 들으면 자를 수 있다.

대의제에서는 국민소환으로 할 수 있는데 아직 한국은 대통령, 국회의원 국민소환 법이 없다.

그런데 지방의원 국민소환은 법이 있어서 가끔 부패 지방의원 짜르는 투표 했었는데 부결.

민주노총이나 진보당 등이 이런 상향식 공천제도다.

그래서 진보당 의원 후보는 당대표가 공천하는 게 아니라 후보가 출마하면 당에서 간단한 윤리심사 하고 당원이 경선이나 찬반 투표로 출마 여부 허가한다.

하지만 역시 대의제 헌법 때문에 국회의원이 당원 배신해도 못 자른다.

그래서 통합진보당 때 정의당 계열이 부정선거 후 탈당해도 못 잘랐다.

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