1. 법안 선정 이유

인터넷 시대에 세상의 중요한 정보 대부분은 온라인으로 유통되고 있다. 따라서 인터넷은 정부와 기업 권력과 사용자 등의 권력 사용자가 첨예하게 대립하는 지점이기도 하다.

통신사업자는 국토의 한정된 통신장비와 전파를 사용하기 때문에 집중된 권력을 갖게 되었다. 시장을 독과점할 수 밖에 없다. 현재 독과점 상태인 한국의 통신사업자들은 통신의 공적 측면을 무시하고 과도한 이익을 얻으려는 방향으로 영업하고 있다. 통신사업자가 과도한 이익을 얻으려는 행위는 일반 소비자의 정보접근권을 방해하고 과도한 통신비를 유발함은 물론 정보인권을 침해한다. 또한, 통신망을 이용해 콘텐츠를 판매하는 콘텐츠 사업자들의 이익과도 충돌한다. 망중립성은 이런 통신사의 과도한 이익추구 행위를 규제하고 공공성공정성을 확보하려는 개념이다.


II. 망중립성이란?


미국 연방통신위원회(FCC Federal Communications Commision)의 망중립성 3대 원칙


  • 투명성(Transparency): 유, 무선 브로드밴드 사업자는 네트워크 운영 방안, 성능 특성, 상업 조항 등에 대해 공개해야 한다.

  • 차단금지 (No blocking): 유선 브로드밴드 사업자는 합법적인 콘텐츠, 애플리케이션, 서비스, 시스템에 문제를 일으키지 않는 단말기에 대해서 접속을 차단해서는 안 된다. 무선 브로드밴드 사업자의 경우 합법적인 웹사이트, 음성 및 영상 통화 등 모바일 브로드밴드 사업자와 경쟁 관계에 있는 애플리케이션 등을 차단해서는 안 된다.

  • 불합리한 차별금지 (No unreasonable discrimination): 유선 브로드밴드 사업자는 합법적인 네트워크 트래픽에 대해 이유없이 차별하지 못한다.


망중립성의 규정


  • 차단 금지(no blocking): 합법적인 콘텐츠, 애플리케이션, 단말 등의 차단 금지

  • 지연 금지(no throttling): 합법적인 콘텐츠, 애플리케이션 등의 전송속도를 저하하는 행위 금지

  • 우선처리 금지(no paid prioritization): 대가를 매개로 특정 트래픽을 우호적으로 처리하는 행위 금지

  • 합리적 트래픽 관리는 허용: 합리적인 트래픽 관리는 경제적인 유인에 의한 트래픽 관리는 불허하고 기술적인 트래픽 관리로 한정


이상 2015.3.30. KISDI의 'FCC의 새로운 망중립성 규칙' 인용



망중립성의 주요 이슈

통신사가 망중립성을 위반하는 대표적인 유형


  • 망구성의 인센티브 확보: 망중립성 반대자는 속도제한이 망구성의 인센티브가 된다고 주장하나 OECD의 경우를 볼 때 후발 주자에게 가입자망을 개방해 경쟁시키는 것이 더 효과적인 망 투자에 인센티브가 된다.


  • QoS 도입의 필요성: 트래픽 속도 제한은 콘텐츠 사업자나 개도국에게 불리하게 작용한다.


  • 반경쟁적인 행위 방지: 통신사가 수직 계열화된 경우 경쟁업체의 통신을 불공정하게 제한할 수 있다.


  • 충분한 대역폭 확보: 한국이나 일본은 기술적으로 예비 대역폭이 충분하게 제공되고 있다.


  • 회선 비용의 분담: 같은 크기의 통신망이 연결될 때 비용 지불 없이 상호 연결하는 peer to peer 나 작은 크기의 통신망을 갖고 있는 회사가 큰 통신망을 가진 통신사에게 비용을 지불하는 paid transit 계약이 있다.


  • 이용자간 차별화: 이용자간 서비스를 차별화하거나 과다 사용자에게 서비스를 금지하는 것


  • 프라이버시 보호: 트래픽 관리 시에 프라이버시를 침해하게 되는 점이 문제될 수 있다.


KTOA 2006 38호 정보통신부 박노익의 '네트워크 중립성 논의와 향후 정책 방향'에서 인용


망중립성 위반의 형사적 측면


전현욱이 2014년 2월 발표한 논문인 “망 중립성과 통신비밀보호에 관한 형사정책”이 망중립성 위반의 형사적 논란을 다루고 있다.

인터넷 트래픽을 선별해 차단하기 위해서 DPI(Deep Packet Inspection, 인터넷 신호의 내용을 자세하게 감시하여 분류하는 행위)를 해야 한다. 그런데 DPI는 통신비밀보호법에 의거해 전기통신의 송수신을 방해하는 행위로서 10년 이하의 징역과 5년 이하의 자격정지로 처벌 받을 수도 있으나 아직 형사적 논란은 이뤄지지 않고 있다.

이런 DPI 행위 자체가 인터넷의 속도를 느려지게 만들고 비용을 높이기도 한다.



III. 국내 망중립성 관련 법


1) 망중립성 및 인터넷 트래픽 관리에 관한 가이드라인


  • 2011년 12월 26일  방통위 의결, 12년 1월 1일부터 시행

  • 이용자 권리를 명시적으로 선언: 무해하고 적법한 기기나 서비스를 이용할 권리와 트래픽 관리에 관한 정보를 제공받을 권리가 이용자에게 있음을 분명히 선언

  • 투명성: 트래픽 관리 내용을 투명하게 공개해야 할 의무를 망사업자에게 부과

  • 합리적 트래픽 관리: 차별적 대우를 금지하되 합리적 트래픽 관리는 일정한 경우에 허용됨을 규정

  • 관리형 서비스 인정: 그러나 기본형 서비스의 품질이 적정 수준으로 유지되는 한도에서 관리형 서비스가 허용됨을 명시

  • 한계점 평가: 강제성이 없어 통신사들이 무시하고 있다.


2) 통신망의 합리적 관리ㆍ이용과 트래픽 관리의 투명성에 관한 기준


  • 2013년 12월 4일 발표

  • 강제성 없음

  • 트래픽 관리의 투명성과 소비자에 대한 공개를 권고


3) 전기통신사업자간 불합리하거나 차별적인 조건·제한 부과의 부당한 행위 세부기준


  • ’16.12.30. 공포, ’17.1.31. 시행된 '전기통신사업법 시행령'의 제정안을 2017년 8월부터 운영

  • 망중립성 관련 법에 나오는 합리적 차별행위를 구체화한 기준



IV. 망중립성 관련 국내 사건

2012년 2월 KT는 삼성 스마트티비가 과도한 트래픽을 유발한다며 차단 조치했고 방통위의 중재로 5일만에 차단을 풀었다. 추후 조사에 따르면 삼성측 서버가 유발하는 하루 평균 데이터 양은 KT가 감당할 수 있는 수준에 한참 미달하는 수준이었다는 것이 밝혀졌다. 차단 조치는 기술적 한계 때문이 아니라 그동안 국내 통신 3사가 삼성에게 요구한 트래픽 사용 비용을 달라는 요청을 삼성이 거부했기 때문이었다. 삼성 입장에서는 통신사의 요구를 들어주면 세계적으로도 각국의 통신사에 통신 요금을 부과하게 되는 선례가 될 수 있기 때문이었다. 이후 방통위는 KT가 전기통신사업법을 위반했으나 망중립성에 대한 논의가 부족했고 KT가 접속 차단을 해제했다는 점에서 엄중 제재를 하겠다는 기존의 입장을 뒤집고 경고에 그쳤다. 통신사의 망중립성 위반이 콘텐츠 사업자의 영업을 방해한 사례로서 잘못이다.

2012년 6월 4일 카카오톡이 mVoIP(모바일인터넷전화) 서비스인 보이스톡 베타 서비스를 시작했다. 통신사는 카카오의 보이스톡을 차단하여 서비스가 불가능하게 만들었다. 당시 대선 운동 기간과 겹치면서 관련 대선 공약이 나왔고 결국 mVoIP가 가능한 요금제가 등장하게 되었다. 그러나 여전히 mVoIP는 서비스 품질 논란이 있어왔고 요금제 별로 제한되어 망중립성에 위배된다는 평가를 받고 있다. 통신사는 mVoIP를 아무런 제한 없이 허용해서 소비자의 이익을 참해하지 않도록 해야 한다.


2015년 8월 5일 KT는 다음카카오사와 함께 카카오 서비스를 34100원 상당의 3GB 용량을 3300원에 사용할 수 있는 다음카카오팩 요금제 서비스를 신설했다. 미래창조과학부는 KT에 ‘다음카카오팩’에 대한 소명을 요구하고 SK텔레콤과 LG유플러스에는 유사 상품을 출시하지 않도록 행정지도했다. 카카오팩 요금제는 제로레이팅에 해당되는 망중립성 위반이므로 금지되야 한다.


2015년 5월 8일부터 10월 7일까지 KT는 최소한 575개의 P2P 그리드 서비스의 IP 주소를 임의로 차단하고 있었다. 이는 주요 기간통신사업자(KT, SKT/SKB, LGU+)가 미래창조과학부와 국회에 보고한 최근 3년간 합리적 트래픽 관리 현황(IP 차단 건수)의 무려 67%에 달하는 규모다. 이 조치는 초다량 이용자만 차단한 것이 아니라 IP 접근 자체를 차단한 것으로서 합리적 트래픽 관리라고 볼 수 없다. 또한 다른 부가 통신업자의 그리드 트래픽은 놔두고 웹하드의 그리드 트래픽만 차단한 것은 망중립성의 비차별성 원칙을 위반한 것이다.

2016년 1월 6일 수원지방법원 성남지원은 웹하드 사업자들이 KT에 제기한 가처분 시청을 기각했다. 법원은 KT의 P2P 트래픽 차단 행위가 망 중립성 원칙과 합리적 트래픽 관리 기준 위반인지는 가처분이 아닌 본안에서 다투라며 판단 자체를 회피했다. (https://opennet.or.kr/10459 ,  https://opennet.or.kr/10943 요약)

KT는 P2P사의 그리드 통신을 차단할 권리가 없으므로 허용해야 하고 차단으로 인한 손해는 배상해야 한다.


2016년 12월 SK브로드밴드 사용자들이 페이스북에 접속하면 속도가 눈에 띄게 느려지는 사태가 발생했다. 2017년 초에는 LG유플러스 사용자들이 같은 피해를 입었다. 페이스북이 이 두 통신사에 페이스북을 빨리 접속할 수 있는 캐시서버를 설치할 것을 요청했으나 거절당하고 접속 경로를 홍콩으로 바꾼 까닭이다. 캐시서버는 미국 서버의 원본 내용을 복제해 지역에서 대신 보여줘서 속도를 높이게 되는 기술이다. 한국의 통신사들은 유튜브의 캐시서버도 마찬가지로 무료로 설치해줄 수 밖에 없었다. 그러나 유튜브와 경쟁하던 국내의 동영상 스트리밍 업체들은 통신사가 이용료를 부담하라는 강압을 거절할 수 없었기 때문에 비싼 사용료를 지불하는 역차별을 당하다가 대부분이 폐업했다. 방송사들 역시 통신사에 회선 사용료를 내고 있으나 김인성 교수의 의견에 따르면 낼 필요가 없다는 지적이다. ([김인성의 Digital 道]들어라, 멍청한 방송국들아! - 통신사는 어떻게 제압 가능한가?(1/4) http://www.vop.co.kr/A00001118500.html )

통신사는 국내외 콘텐츠업계를 차별하면 안되고 국내외 컨텐츠업계에 통신 요금을 이중 부과하는 관행은 망중립성 위반이므로 사라져야 한다.


2017년 3월 21일 SK텔레콤은 증강현실 게임 '포켓몬고'와 6월까지 한시적으로 데이터 사용료를 면제해주는 제휴마케팅을 시작했다. 그동안 SK텔레콤 사용자들은 계열사인 11번가 쇼핑몰의 사용료를 물지 않았는데 타사와도 제휴한 것이다. KT는 자사의 음악 스트리밍 서비스인 지니를 월 8천원에 이용할 수 있는 지니팩 요금제를 시행하고 있다.  제로레이팅이라고 불리는 이 조치는 망중립성에서 특정 서비스만 우호적으로 처리해주는 우선처리 금지 규정을 위반한 것이다. 제로레이팅은 결과적으로 그 서비스를 사용하지 않는 사용자에게 요금이 부과되는 효과를 낳게 하므로 금지되야 한다.


2017년 8월 29일 한국인터넷기업협회가 개최한 '2017 7차 굿인터넷클럽 - 흔들리는 망중립성, 인터넷 생태계가 위험하다'에서는 토종과 해외 콘텐츠 기업 간에 망사용료 차별이 있는 상태로 망중립성을 완화하면 인터넷생태계가 붕괴할 수 있다는 우려가 제기됐다.

국내 콘텐츠업계는 통신사의 눈치를 보면서 부당한 통신요금을 지불하고 있는데 이렇게 연대해서 대응을 한다면 통신사와의 싸움에 도움이 될 것이다. 국내 콘텐츠 업계에 유리하게 바뀐다면 장기적으로 소비자의 선택권도 늘어나니 바람직하다.



V, 법률 개정 발의안


의안: 2002121 전기통신사업법 일부개정법률안

제안일자: 2016-09-05

발의 의원:

유승희(더불어민주당/兪承希)

강창일(더불어민주당/姜昌一)

김해영(더불어민주당/金海永)

박홍근(더불어민주당/朴洪根)

신경민(더불어민주당/辛京珉)

윤관석(더불어민주당/尹官石)

이상민(더불어민주당/李相珉)

인재근(더불어민주당/印在謹)

제윤경(더불어민주당/諸閏景)

최경환(국민의당/崔敬煥)

제안 회기: 제20대 (2016~2020) 제346회

제안이유 및 주요내용:

현행법은 전기통신사업자가 하면 아니 되는 불공정거래행위로서 부당한 차별 및 서비스 제공 거부를 규정하고 있는 등 망 중립성과 관련 사항을 일부 규정하고 있으나, 실제 망 중립성을 위반한 사례에 대하여 이를 적용하기 힘들기 때문에 그 실효성을 보장하는 근거조항이 충분하지 않다는 지적이 제기됨.

특히 이동통신사업자들이 제공하는 음성서비스와 경쟁하는 부가통신서비스인 인터넷전화(m-VoIP)서비스를 매개하는 트래픽을 완전히 차단하거나, 이용자들이 해당 서비스를 이용하기 위하여 사용할 수 있는 데이터량을 제한하는 등 불공정한 방식으로 합법적인 트래픽을 내용에 따라 차별하는 행태가 빈번하게 발생하였음.

이에 합법적인 트래픽을 전기통신사업자가 불합리하게 차별하지 아니하도록 하고, 합리적인 트래픽 관리가 인정되는 경우 등에 대하여는 그 관리 기준을 미래창조과학부장관의 고시로 정하도록 규정함으로써 망 중립성 확보를 통해 공정한 인터넷 이용환경을 조성하여 이용자의 권익을 향상시킴은 물론 전기통신사업의 건전한 발전에 이바지하려는 것임(안 제33조의2 신설).

소관위 심사 정보:

과학기술정보방송통신위원회에서 2016-09-06 회부, 2016-11-09 상정. 검토 보고서 첨부

법안 내용:

전기통신사업법 일부를 다음과 같이 개정한다.

제3장에 제33조의2를 다음과 같이 신설한다.

제33조의2(합리적 트래픽 관리 기준 고시 등)

① 기간통신사업자 및 별정통신사업자는 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 정보통신망의 보안성과 안정성을 확보할 필요가 있거나 일시적 과부하 등에 따른 정보통신망 혼잡으로부터 다수 이용자의 이익을 보호할 필요가 있는 등 합리적인 트래픽 관리가 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 합법적인 콘텐츠, 애플리케이션 및 서비스(이하 “콘텐츠등”이라 한다)를 차단하는 행위

2. 정보통신망에 위해가 되지 아니하는 기기 또는 장치를 차단하는 행위

3. 콘텐츠등의 유형, 제공자 등에 따라 합법적인 트래픽을 불합리하게 차별하는 행위

② 기간통신사업자 또는 별정통신사업자가 자신이 제공하는 전기통신역무와 경쟁관계에 있는 콘텐츠등에 대하여 트래픽 차단, 이용 가능한 서비스 양의 제한 등의 방법으로 차별을 하는 경우에는 이를 제1항제3호에 따른 불합리한 차별로 본다.

③ 제1항에 따른 합리적 트래픽 관리 기준에 필요한 사항은 미래창조과학부장관이 정하여 고시한다. 이 경우 고시에는 합리적 트래픽 관리의 범위, 조건, 절차, 방법 및 트래픽 관리의 합리성 여부에 대한 판단 기준과 이용자에 대한 트래픽 관리정보의 제공 등에 대한 사항이 포함되어야 한다.


법률안 개정 발의안 평가


  • ①항 1호는 콘텐츠, 애플리케이션, 서비스의 차단 금지

  • 2호는 단말기 차단 금지

  • 3호는 콘텐츠, 애플리케이션, 서비스의 지연 금지와 우선처리 금지

  • ③항은 합리적 트래픽 관리는 장관 고시로 허용


  • 망중립성 개념이 확산되지 않는 척박한 정보통신 환경에서 이미 시행 중인 강제성이 없는 지침을 법률화했다는데 의의가 있다.

  • 망중립성 고시에 언급된 항목인 합리적 트래픽 관리 기준은 장관의 재량으로 결정된다는 한계가 있었다.  합리적 트래픽 관리 기준을 장관이 고시하도록 하는 한계가 있다. 망중립성에 대한 요구가 확산됨에 따라 법률로 규정하도록 바뀌어야 한다.

  • 벌칙 조항이 없는 점이 한계다.



VI. 망중립성의 시사점


앞으로도 인터넷으로 모든 정보가 모이면서 데이터 사용량은 폭발적으로 증가할 것이다. 인터넷의 정보는 소수의 대기업에게 더욱 집중되면서 그 기업들은 특혜를 요구하여 망중립성도 지금보다 더 위협받게 될 것이다. 예를 들면 거대 기업 구글도 이미 컨텐츠 기업을 넘어 법적으로 통신사의 지위를 갖고 있다.