남의 글이지만..



1. 들어가며

반도만 그런 것은 아니지만 반도에서는 민영화에 대해 일단 색안경부터 쓰고 개념 자체를 "격리수용"하려는 정서가 매우 강한 것 같다. 특히 스웨덴 사대주의를 표방하는 자칭 사민주의자들에게 스웨덴에서는 공항이랑 전력발전산업이 민영화되어있는데 그건 왜 반도에 도입하자고 안 그럼? 이라고 물어볼 경우 이것에 대해 뚜렷한 답을 할 수 있는 사람이 몇이나 될까.

필자가 보기에 아마 100명 중 95명은 스웨덴이 그랬는 줄도 모를 것이고, 나머지 5명마저 민영화=惡의 이분법 사고로 무뇌좀비마냥 아무런 논리도 없이 반대할 것이라 생각된다.

그런 의미에서 이번 포스팅에서는 민영화가 뭔지, 민영화의 종류에 대해 대략적으로 살펴보고자 한다.

2. 민영화란?

민영화라는 것은 여러가지 종류의 거래들을 한데 뭉그러뜨려 모아 표현하는 단어다. 아주 넓게 정의하자면, 민영화는 정부가 지고 있던 책임의 일부분이나 모든 부분을 민간 섹터로 이전하는 행위가 되겠다. 이 단어는 주로 국가가 소유하고 있던 시장/공기업을 민간 투자자들에게 자산매각( 혹은 기업분할)하는 행위에 주로 쓰인다. 

그러나 우리가 잊지 말아야하는 것은 민영화라는 단어는 민간 섹터가 대규모 인프라 프로젝트에 자금을 대거나 운용, 혹은 시행할 수 있도록 정부에서 허가를 내주는 경우에도 쓰일 수 있다는 점이다. 그렇다면 또다른 민영화의 종류는 뭐가 있을까? 바로 공무원들이 제공하던 공공서비스를 정부에서 민간 기업에 넘기는 것이다. 보통 이런 종류의 민영화에 대해서는 아웃소싱이라는 단어가 자주 쓰인다. (이 외에 service shedding, 바우처, 합작투자도 민영화에 해당되는데 이것은 포스팅에서 안 다루겠다.)

여하튼 민영화의 종류가 어떻게 되었던 간에 민영화를 하려는 가장 흔한 이유는 바로 공공섹터의 특징인 "정치성"에 휘둘리고 관료주의적이며 비효율성을 개선하고자 조금 더 효율적인 기업 개념을 도입하려는 것이 되겠다. 이 "차이점"은 몇몇 호사가들에 의해 "독점" 대신 "경쟁"을 도입하자는 표어로 표현되기도 하는데 이렇게 볼 경우 주의해야되는 것은 민영화는 특정한 시기에 특정한 지역에서 단 한 개의 "기업"에 의해 운용되는 경우에도 해당될 수 있다는 것이다.

그러나 그럼에도 불구하고 보통 정부는 독점적 공급자로 활동하는 경우가 많기 때문에 민영화를 하려는 선택은 "보통"은 자유시장경쟁체제가 아니더라도 독점철폐화를 내포한다. 민영화는 주로 정부의 돈 문제에 의해 발생하는 경우가 많다. 정부는 단기적 예산균형이나 부채를 갚아나가기 위해 국가가 소유하고 있는 산업들을 팔아치운다. 정부는 만약 부두나 다리를 지어야하는데 정부의 자원만으로 역부족이라면 주로 민간섹터의 도움을 받는다. 

그럼 대충 민영화가 뭘 뜻하는 지 설명했으니 이제 조금 더 자세히 파보자.

3. 고전적 민영화 (자산 매각)

비교적 최근인 1970년대까지만 해도 OECD 국가들의 많은 커다란 산업들은 Fabian Society의 모토였던 "경제의 보스는 정부가 조종해야된다"라는 개념에 따라 국가가 소유하고 있는 경우가 많았다. 이렇게 국가가 소유하고 있는 사업 (state-owned enterprises 이하 SOE)는 여전히 중국과 각종 개도국에서 관찰되는데 이들 사업들의 특징을 하나 뽑자면 바로 적자를 보고 있다는 점이며, 모든 납세자들의 세금 (i.e. 보조금)으로 충당된다는 점이다.

즉, 이를 간단하게 얘기하자면 그들의 아웃풋의 가치는 인풋의 가치보다 낮다는 얘기다. 이는 그들이 가치를 창출하는 기업이 아닌 가치를 소거하는 기업임을 의미한다. 물론 이 아이러니한 결과를 설명할 수 있는 이유야 많지만, 몇 가지 간단하게 들자면 보통 이들은 그들이 생산을 하고자 하는 것들 (e.g. 자동차, 강철, 항공여행) 외에도 "일자리를 창출"한다던지 "적절한 가격에 물품을 공급한다"던지 아니면 각종 목표들을 위해 운용되고 있기 때문이라고 볼 수 있다.

그렇다면 이런 자산매각은 어떻게 시작했을까? 예전부터 드문드문 있어왔지만 SOE들을 매각하려는 최초의 "조직된" 시도는 바로 피노체트 당시 경제 개혁, 그러니까 1970년대 칠레에서 있었던 시카고 대학교 출신 경제학자들의 시도다. 그러나 가장 규모가 거대하고 유명한 시도는 아마 1980년대 영국의 마가렛 대처 정권이 아닐까?

 

마가렛 대처는 "경제의 보스"들을 매각하면서 "민영화"를 정치적으로 "인기"있는 행동으로 만드는데 성공한 바 있다. 이 때 민영화된 기업만 해도 다음과 같다: British Airways, British Airports Authority, British petroleum, British Telecom, 그리고 각종 공공주택산업들의 수백만 개 집들 등등. 대처는 사기업에 경매를 통한 매각 방식 대신 대규모 공모발행이라는 정치전략을 고수했다. 그리고 이 접근방식은 10년만에  영국 내 개인 주주들의 숫자를 3배나 늘림으로써 이 정책에 대규모 지지를 안겨다 주는데 성공했다.

1980년대 후반에 들어 SOE를 매각하는 것은 영국의 예를 본보기 삼아 전세계적으로 퍼져나갔다. 프랑스와 독일, 일본, 호주, 아르헨티나, 그리고 칠레는 각종 SOE를 매각했고, 세계적으로 이런 민영화는 매년 수십억 달러의 돈을 가져다줬다. 

일반적으로 민간섹터에 넘겨진 이 기업들은 대규모 구조조정을 거쳐야했고 (위에서 거론한 일자리창출 모토가 추구목표에서 사라져 대규모 실직이 발생한 경우가 많다.) 이 댓가로 가치 소거 기업에서 가치 창출 기업으로 변했다. 유틸리티 산업 (공항, 전기, 수도 등등)의 경우 민영화는 만약 해당 기업이 계속해서 독점공급자로 남아있었을 경우 주로 새로운 "규제적 장치"의 탄생을 가져왔다. 

1990년대에 민영화 웨이브는 계속해서 퍼져나가 과거의 공산주의 국가부터 해서 개도국들까지 포함하기 시작했다. 이 경우 민영화은 절반의 성공만 가져오는 경우가 많았다. 보통 정경유착이 심하여 투명하지 못한 매각 방식이 문제였다. 그러나 그럼에도 불구하고 1990년대 후반에 들어 민영화의 수입은 매년 1천억 달러를 상회했으며, 20년간 총 합계는 무려 1조 달러였다.

오늘날 가치소거적 SOE를 가치창출적 기업, 그러니까 그들의 주주들을 위한 책임을 지는 기업으로 바꾸는 것의 가치에 대해 의문을 제기하는 사람들은 거의 없다. 중국과 인도, 그리고 각종 개도국들은 지금도 SOE를 매각하기 위해 움직이고 있다. 물론 중국의 경우는 SOE가 대대적으로 사회적 복지서비스를 하는 것이 전통이었고, 이를 대체할만한 안전망을 정부나 민간사회나 둘 다 개발을 하지 못하여 매우 고통스럽게 민영화를 진행하고 있지만 말이다. 

여하튼 OECD 국가들 중 산업 SOE를 가지고 있는 국가들은 이제 거의 멸종했다고 봐도 된다 (물론 공항산업, 철도산업, 자동차도로, 전기, 수도산업 등등은 아직도 국가 소유인 경우가 많지만 이들마저도 민영화되고 있는 추세다.)

4. 인프라 파트너쉽

사기업들이나 컨소시움에게 대규모 인프라 프로젝트를 개발하고 시행할 수 있게 허가권을 내주는 아이디어는 사실 새로운 게 아니다. 18세기와 19세기 영국과 미국의 유료도로 (그러니까 자동차가 있기 전에 말이다!) 대부분은 바로 이 모델에 의해 만들어진 것이기 때문이다. 원조 뉴욕 지하철과 전차 시스템도 이렇게 만들어졌고. 

그리고 오늘날에도 미국에서 투자자가 소유하고 있는 유틸리티 산업의 (50년이나 99년이나 된 기업들) 대부분은 이런 모델로 운용된다. 그러나 이를 제외하면 이 아이디어는 세계적으로 20세기 후반까지 그닥 흥미를 끌던 아이디어가 아니였다.

그리고 이를 예토전생시킨 것은 바로 1960년대 프랑스와 이탈리아 정부였다. 이들은 통행료를 걷는 국가적 자동차도로 네트워크를 만들기 위해 이 모델을 다시 도입했고, 포르투갈과 스페인 정부가 이를 따라했다. 그리고 이런 교통 네트워크의 예시는 채널 터널 (영국과 프랑스를 연결하는 해저터널)의 자금 모집 방식에 영감이 되었던 것으로 유명하다. 

왜냐하면 두 정부 다 프로젝트를 위한 40억 달러을 모을 여력이 안되었고, 투자 그룹이 이 프로젝트를 민간적으로 시행하는 댓가로 55년간 양도받는 것을 보증하는 계약서를 체결하는 데 성공했기 때문이다.
 
물론 이 프로젝트는 실제로 2배 이상 가까이 들었고 예상하는 것보다 수익이 매우 낮은 편이다. 그러나 이 프랜차이즈를 99년으로계약하는 것 외에 이 회사는 아직까지 납세자들의 세금으로 충당되는 긴급구제를 받은 적이 없다; 오히려 똥줄 타는 것은 투자자들일뿐. 

이 예시는 인프라 프랜차이즈 모델의 가장 중요한 장점 중 하나를 잘 나타낸다. 비록 정부에서는 정부 부채의 증가 없이 이런 대규모 프로젝트를 할 수 있다는 매력에 촛점을 맞추는 경향이 있지만, 더 중요한 효과는 바로 리스크의 분담이다. 납세자들은 공사비용 폭증과 교통량 예측 실패의 리스크를 부담해야될 이유가 없다. 이는 민간섹터가 질 수 있는 리스크이기 때문이다. 

그러나 제대로 만들어진 "공공-민간 파트너쉽" 계약의 경우, 정부가 지는 것이 더 적합한 리스크들 (정책 변경이라든지 자연재해, etc.)은 공공섹터가 계속 짊어져야 할 것이다.왜냐하면 이것까지 정부가 하지 않을 시, 민간섹터에서 그런 프로젝트에 뛰어들 인센티브가 없기 때문이다.


이 모델은 전문용어로 Built-Operate-Transfer (BOT)이라고 불리기도 하는데 이는 세계은행과 각종 경제개발 에이전시들의 서포트를 이용하여 1990년대에 세계적으로 뻗어나가기 시작했다. OECD 국가들의 대부분은 이 모델을 사용하고 있다. 가령 호주에서는 시드니와 멜버른에 현대적 유료통행고속도로들을 건설하기 위해 이를 사용했다. 영국은 이 모델을 통해 대규모 다리와 유료통행자동차도로를 만들었다. 그리고 미국 역시 12개 이상의 주에서 BOT 프로젝트를 더 활성화시키기 위해 교통 파트너쉽 법을 통과시킨 바 있다.

또한 이 모델에 관한 각종 보고서는 이 모델을 라틴아메리카와 남아시아에서 공항, 부두, 도로, 전력발전소, 그리고 상하수도산업등의 기초 마련을 위해 효과적으로 쓸 수 있도록 지식을 더 보태줬다. Public Works Financing에서 2003년에 출간한 대규모 설문조사를 보면 87개국에서 총합계 5870억달러인 1369개의 프로젝트가 1985년 이후 이 모델을 사용하여 자금을 댔다고 한다. 그리고 이를 "설계"나 "제안" 부분까지 확대시키면, 124개국에서 총합계 1조 1500억달러인 2701개의 프로젝트가 이 모델을 사용했다고 한다.

물론 SOE를 매각하는 것처럼 인프라 파트너쉽 역시 잘 시행되거나 개판으로 시행될 수 있다. 개발자들은 보통 수익이나 교통을 "보장"할 것을 요구한다. 이 경우 이는 "시장성"과 "납세자들로부터 리스크 이전"에 해가 될 수 있는 행위다. 그러나, 이와 동시에 많은 국가들에서는 의회싸움의 폭주나 장기화 등등 정치적 리스크가 매우 큰 경우가 많다. 이런 경우에 정부는 가격을 통제하려 들거나 통화가치 하락을 고수하기 위해 가격 조정을 막으려 들 수도 있다. 

(좋은 예시로 아르헨티나가 있는데 여기서 민간 유틸리티 산업들은 달러로 환산된 막대한 부채를 짊어지고서도 통화가치가 엄청나게 하락한 아르헨티나 통화로 수익을 벌어들여야하는 난간에 봉착했다.)

혹은 이 외에도 정권이 바뀌었다고 갑자기 계약이 취소되는 사태가 발생할 수도 있다. 즉, 이런 문제들을 총체적으로 잘 살펴봐야한다. 그러나 이런 문제들에도 불구하고 21세기 현재까지 BOT 모델은 많은 국가들에서 대대적으로 시행되고 있다. 

5. 아웃소싱

아웃소싱은 서비스를 생산하는 것과 이를 제공하는 것이 본질적으로 다르다는 점을 이용한다. 정부는 고속도로를 관리하거나 쓰레기를 제때 매립하고, 여가시설을 운용하는 책임을 가질 수 있지만, 이와 동시에 그 어느 사기업들과 전혀 다를 바 없이 해당 서비스를 "만들어낼지" 그냥 "사들일지" 사이에 선택을 해야된다. 그리고 경제학 이론은 왜 아웃소싱이 스스로 생산하는 것보다 비용대비효과가 더 뛰어날 수 있는 지 답변을 제공해준다.

우선, 서비스를 위한 정부의 유닛은 서비스를 효율적으로 제공할 수 있는 이상적 스케일에 있지 않을 수 있다. 둘째로, 정부는 필요로 하는 전문성이나 기술을 가지고 있지 않을 수도 있다. 셋째, 그러나 가장 중요할 법한, 이유는 바로 영원한 생산적 "독점"은 이노베이션을 통해 더 비용대비효율적인 운용방법을 연구할 인센티브가 적기 때문이다. 즉 이 경우, 서비스 제공자가 되기 위해 경쟁을 벌이는 것이 더 강한 인센티브를 제공하는 셈이다.

물론 정치적으로 아웃소싱에 관한 논쟁은 계속되고 있지만, 실증적 연구는 이미 오래 전에 아웃소싱을 권장하는 방향으로 결판난 바 있다. 1970년대에 미국국립과학재단 (NSF)에서 최초의 실증적 연구를 시행하여 각종 대체제도에서 쓰레기 수거작업의 비용과 효과가 어떨 지 분석한 바 있다. 그리고 학자들은 경쟁적 계약이 훨씬 더 비용이 적다는 것을 밝혀냈다. 

그 후, 1980년대와 1990년대에 학계와 씽크탱크, 그리고 연방정부의 예산처의 연구에서 나온 각종 결과들은 이 결과를 지지해줬으며 이 결과는 수백개의 다른 산업에서 계속해서 관찰되었다. 연방 수준이건 지방 수준이건 주(州) 수준이건 간에 말이다! 그리고 이는 캐나다에서도 관찰되었다.

1980년대에 아웃소싱은 각종 지방-주 정부, 특히 선벨트 지역 (주: 눈이 잘 오지 않는, 미국 남서부-남부 지역을 얘기함)에서 인기를 끌었다. 캘리포니아에서는 70개 이상의 도시가 California Contract Cities Association에 가입을 했다. 그리고 여기서 계약서를 통해 공공서비스를 제공받기 위해 이들은 다른 지자체들이나 사기업들과 계약을 맺었다. 그리고 1990년대에 아웃소싱은 선벨트를 벗어나 개혁적 성향의 시카고, 클리블랜드, 인디애나폴리스, 뉴욕, 그리고 필라델피아의 시장들 (공화당이건 민주당이건)에 의해 지지받았다.

물론 이러한 움직임을 막는 세력이 없는 것은 아니였다. 바로 아웃소싱시 일자리를 잃을 수 있는 공무원노조들 말이다. 이들은 실패한 민영화 산업들 (일부분)을 체리픽킹하여 대대적으로 언론 선동에 나섰다. 물론 실패한 게 없는 게 아니니 오해를 하지 말기 바란다. 민영화가 실패한 경우는 대충 다음과 같은 것들이 원인이 된 게 많다.

1) 정부 계약을 원하는 기업들이 정치 활동에 자금을 대는 것 등을 통해 정부 계약이 지급되는 방식의 투명성에 흠집을 내는 경우.
2) 싼 값에 계약을 따낸 기업들이 이 계약을 더 높은 가격에 다른 기업에 팔아치우는 경우
3) 기업이 확실하게 자리를 잡아 공급을 할 때, 계약이 끝나면 다시 계약경매를 하는 것이 아니라 공무원들에게 뇌물을 먹여 계약 연장을 편안하게 따내는 경우

이런 것들은 전부 다 아웃소싱의 성공을 위한 독점<경쟁 논리를 뒤집어엎거나 납세자들의 세금을 더 현명하게 쓰기 위한 시도들을 무력화시킬 수 있다. 또한, 정부가 계약에다가 측정이 가능하고 구체적인 서비스의 질의 기준을 명시하는 법을 제대로 익히지 않는 이상, 이 아웃소싱의 의도였던 "약속된 저비용에 제대로 된 서비스 제공"을 보장할 확률이 줄어든다.

이런 문제들은 실제 존재하는 것이지만 이들은 아웃소싱을 잘하기 위한 체크포인트이지 아웃소싱 자체를 하지 말라는 얘기가 전혀 아니다. 그리고 그렇기 때문에 아웃소싱은 계속해서 조명을 받는 것이고.

6. 결론

민영화는 여러가지 방법을 통해 공공섹터가 하던 기능을 민간섹터로 일부분이건 전부건 이전시킨다. SOE의 경우, 극성좌파가 아닌 이상 강철산업, 자동차 공장, 그리고 항공서비스는 민간센터에서 운용하는 게 낫다는 의견에 의문을 제기하는 사람은 없다. 그리고 2000년대 들어 이 분야에 아직도 남아있는 SOE들은 거의 다 사라져버렸다. 

반면, 대규모 민간 인프라 프로젝트의 퍼포먼스는 조금 더 주의깊게 접근해야하는데, 바로 민간과 공공의 인센티브, 그리고 정책적 문제들이 얽히고 설켜있기 때문이다. 그리고 추후 10~20년간 아마 이 프로젝트에서 공공과 민간 섹터가 얼마를 부담해야되는 지에 대해 더 많은 연구결과가 나올 것으로 생각된다. 

마지막으로 아웃소싱의 경우, 최근 들어 노조의 영향력이 커져가는 분야는 바로 공공분야이기 때문에, 이에 관해서는 치열한 노쟁이 예상된다. 그러나 공공서비스의 경쟁이 제대로 제도화될 시, 공공서비스의 퍼포먼스와 비용대비효과가 일취월장할 것이라는 것은 특정경쟁에서 누가 이기느냐와는 상관없이 일어날 것이다.

끝으로 필자가 지적하고 싶은 것은 고전적 민영화 (SOE 매각)은 전세계적으로 현재 너무 자주 일어나는 현상이라, 오히려 학계에서 관심을 덜 보인다는 점이다. 이는 1980년대 후반만 해도 나돌던 SOE 매각에만 지면을 할애하는 각종 뉴스레터와 매거진이 자취를 감춘 것에서 잘 드러난다. 반면, 인프라 프로젝트 (Public Works Financing)와 아웃소싱 (Privatization Watch)은 아직도 학계에서 활발하게 연구를 하고 있다. 

이 정도면 민영화가 어떻게 이뤄지는 지에 대해 글을 읽기 전과 비교하여 조금 더 개념을 정립했으리라 믿겠다.

출처: wirklich.egloos.com/5212042