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(조선업의) 높은 비용에 관하여

LPD-17과 DDG-1000 프로그램은 조선 예측의 변동성이 어떻게 조선업체의 자본 투자를 위험하게 만드는지 보여줍니다.

기고자 : 미국 해군 소장 Philip A. Dur (퇴역)
해군 전투원 수를 늘리지 못하는 국가의 무능을 한탄하는 사람들 중 조선 능력의 극적인 위축 원인을 인식하는 사람은 거의 없습니다. 국내 생산 비용 상승을 보상하는 보조금이 철회되어 상업용 조선 산업이 붕괴되었습니다. 노동력과 원자재 비용 상승으로 인해 미국의 상업용 선박을 건조했던 국내 조선소들의 비용은 경쟁자들에 비해 더 비싸졌습니다. 그 결과 상선은 사실상 사라졌고 미국의 글로벌 해상 무역 수요는 이제 외국 국기를 단 선박들로 충족되었습니다. 그리고 상업용 조선 인프라의 쇠퇴는 해군과 해안 경비대에 심각한 결과를 초래했습니다.

Lockheed Shipbuilding Seattle, Todd Seattle, Todd San Pedro, Defoe, New York Ship, Bethlehem Quincy와 같이 상업 및 해군 계약을 동시에 수행했던 기업은 사라졌습니다. 1950년대 후반부터 1970년대 초반까지 20년도 채 안 되는 기간에 11개의 민간 조선소에서 10가지 종류의 호위함, 구축함, 순양함으로 구성된 132척의 수상 전투함을 인도했고, 그 와중에도 이들 조선소의 대부분은 상업 선박을 함께 건조하고 있었습니다. 하지만 지난 50년 동안에는 Ingalls와 Bath Iron Works라는 두 개의 조선소만이 해군 수상 전투함의 대부분을 건조했습니다.
남아 있는 조선 산업 기반은 해군과 해안 경비대에 의존하며, 기능적으로 단일 고객인 독점적 수요를 충족하는데, 경제 이론에서는 이것이 비효율적이라고 주장합니다. 조선소는 미국에서 공급되는 원자재, 구성 요소 및 노동력을 요구하는 법적 제약 하에 운영됩니다. 이는 전담 국내 산업과 공급망을 보장하지만, 난해한 계약 절차를 통해 미궁 같은 계약 규정과 요구 사항을 준수하도록 요구하는 문화를 강요합니다. 

이 문화의 뚜렷한 특징 중 하나는 전투함 생산에서 조선소와 전투 시스템 통합자가 공동으로 책임을 진다는 것입니다. 이를 위해서는 설계와 생산에 대한 광범위한 조정이 필요하며, 그 결과 모든 건설업체 계약, 군사 및 상업 계약에 상당한 간접비가 분산됩니다. 예를 들어, 1990년대에 핵추진 항공모함과 잠수함에 대한 수요가 감소함에 따라 Newport News는 그리스 고객을 위해 4척의 Double Eagle 유조선을 건조했지만 간접비를 분산한 결과 2억 달러 이상의 손실이 발생했습니다. Avondale과 Litton도 비슷한 경험을 했습니다. 예상대로, 그 효과로 인해 상업용 선박 계약에 대한 미국의 경쟁은 사실상 불가능해졌습니다.

해군 조선업에 가장 큰 영향을 미친 결과는 이익 수준에 대한 독점적 통제로 인해 투자 자본에 대한 수익이 제한되었다는 것입니다. 인색한 계약과 불안정한 수주 예측은 안정적인 인력을 유치, 훈련 및 유지하는 데 사용할 수 있는 자원을 제한합니다. 마지막으로, 이 문화의 또 다른 문제는 주요 프로그램의 세부 설계 및 실행에 대한 과도한 정부 감독입니다. 이는 예상치 못한 비용이 많이 드는 주문 변경을 초래하고 프로그램 실행이 지연되는 결과를 초래합니다.
산업 기반 통합

1980년대와 1990년대에 이미 진행 중이었던 조선 산업의 위축은 살아남은 조선소들의 통합으로 더욱 악화되었습니다. 1차 걸프 전쟁과 냉전 이후의 "평화 배당금"에 대한 요구 이후, 조선 계약의 침체로 인해 남아 있던 몇 안 되는 프로그램에 대한 치열한 경쟁이 벌어졌습니다. 1993년 유명한 "최후의 만찬"에서 국방부 장관 레스 애스핀과 그의 부관 윌리엄 페리는 방위 산업에 통합을 지시했습니다.

산업계는 이에 대응했고, 격변이 뒤따랐습니다. 예를 들어, 1997년 미시시피 주 파스카골라에 있는 잉걸스 조선소를 운영하던 리튼 쉽 시스템즈는 루이지애나 주에 있는 애번데일 인더스트리를 인수했습니다. 2001년 노스럽 그러먼은 리튼 인더스트리를 인수하여 두 조선소를 모두 인수했습니다. 그 뒤를 이어 2002년 노스럽 그러먼은 핵추진 항공모함을 건조하는 유일한 조선소인 뉴포트 뉴스를 인수했습니다.

살아남은 계약 중 하나는 LPD-17( 샌안토니오 급 수륙양용 수송함) 프로그램과 관련된 것이었고, 12척의 함선을 구매하기 위해 두 팀 간의 경쟁이 1995~96년에 치열해졌습니다.

첫 번째 팀인 Newport News와 Litton Ship Systems는 함선을 반으로 나눠서 건조하고 한 조선소에서 합치는 것을 제안했습니다. 이는 해군이 버지니아 급 잠수함 프로그램에 의무화한 방식이었습니다만, 객관적인 검토 결과, 비용과 위험 때문에 LPD에서는 효과적으로 실행 불가능하다는 결론이 내려졌습니다. 그러나 해군의 조선 예산에 대한 예측을 감안할 때, 아직 어색함을 떨치지 못했던 두 파트너는 모두 이 프로그램이 자신들의 미래에 필수적이라고 생각했습니다.

두 번째 팀인 애번데일 앤 배스 아이언 웍스(BIW)는 새롭고 검증되지 않은 설계 도구를 사용하여 공동으로 선박을 설계한 다음 루이지애나주 애번데일에서 8척, 메인주 배스에서 4척을 건조하기로 제안했습니다.
그 접근 방식은 몇 가지 우려를 불러일으켰어야 했습니다. 첫째, 팀 리더인 Avondale은 심각하게 자본이 부족한 시설에서 운영되었고 건설 및 설비 관행에서 경쟁자보다 한 세대 뒤처져 있었습니다. 가장 정교하지 못한 건설업체라도 지금까지 제안된 가장 복잡한 양륙선을 건조하라는 도전을 받게 될 것입니다. 게다가 BIW는 입찰이 진행될 때 여전히 경사로에서 선박을 건조하고 있었습니다. 이 회사는 육상 시설에서 거대한 선박을 어떻게 건조하고 진수시킬지 보여줄 필요가 없었습니다. 이 프로그램의 예상 규모인 120억 달러를 감안할 때, 의회의 관심은 뜨거웠습니다. 루이지애나는 엔지니어를 교육하고 정부 감시원을 수용하는 시설을 건설함으로써 거래를 성사시켰습니다. Avondale 팀은 하원 예산 위원회의 강력한 의장을 옹호했습니다. 이 회사는 1996년에 처음 3척의 선박에 대한 계약을 수주했습니다.
계약 체결 후 투자

제가 사장이었던 2001-5년 동안의 Northrop Grumman Ship Systems(NGSS) 사례를 통해 인사이트를 얻을 수 있을 것입니다. Northrop Grumman은 2001년 5월에 주식 매수를 통해 Litton을 인수했는데, Litton의 주장에 따라 실사를 제한하고 회사의 일부 결함을 은폐했습니다. 매수 후, 우리는 Avondale과 Pascagoula 현장의 시설과 장비를 신속하게 평가하여 Avondale의 심각한 문제를 빠르게 파악했습니다. 조선소의 오래되고 낡은 생산 시설은 대대적인 리노베이션과 현대화가 필요했습니다. 게다가 노동력의 이탈률이 엄청나게 높았습니다.

평가 결과, 이것이 Polar Tanker, 롤온/롤오프 T-AKR 선박 및 LPD 프로그램에서 발생한 손실의 근본 원인이라는 것이 밝혀졌습니다. NGSS가 2001년에 책임을 맡았을 때, 나머지 Military Sealift Command T-AKR은 재협상된 고정 가격 계약에 따라 손실을 보고 건조 중이었고, 리드 LPD-17은 성과 수수료에 영향을 미치는 재작업 문제로 이미 지연되었습니다.

Ingalls의 프로그램 성과는 수상 전투함 부문에서 훨씬 더 좋았습니다. DDG-51 구축함 프로그램은 잘 관리되었고 비교적 수익성이 좋은 다년 고정 가격(인센티브 수수료) 계약으로 구별되었으며, 2001년에 Ingalls에서 유일하게 활동 중인 정부 프로그램이었습니다. LHD 상륙 강습함 라인은 2000년 USS Iwo Jima (LHD-7)의 인도와 2004년 Makin Island (LHD-8) 계약의 예상 수주 사이에 긴 간격이 있어 중단 상태였습니다 . 이러한 지연을 예상하고 1,000명 이상의 숙련 노동자의 해고를 피하기 위해 회사는 American Cruise Lines를 위해 두 척의 현대식 크루즈선을 건조하는 계약을 체결했고, 이는 조선소를 최적화하는 데 1억 8,000만 달러 이상을 투자하게 된 중요한 요인이었습니다. 2001년 9월 테러 공격 이후, American은 갑자기 함선 운항을 취소했고, NGSS는 거의 2억 달러를 탕감해야 했습니다. 이로 인해 Northrop Grumman의 방위 대기업 리더들은 조선소에 대한 대규모 자본 투자에 따르는 위험에 민감해졌습니다.
인수되기 전에 Litton Ship Systems는 두 건의 계약에 대한 경쟁에 참여했는데, 이 계약이 수주되었다면 Ingalls의 조선 능력에 부담을 주었을 것입니다. 첫 번째는 Raytheon과의 파트너십으로 제안된 미래형 구축함인 DD(X)를 설계하고 건조하는 것이었습니다. BIW가 이끄는 다른 팀에는 해군의 최고 전투 시스템 제작자/통합자인 Lockheed Martin이 포함되었습니다. Litton(현재 NGSS)/Raytheon 팀은 2002년 3월에 많은 사람들의 분노 속에 선정되었습니다.

2002년 6월, 해안 경비대 함대 전체를 교체하고 해안 경비대 항공 자산 대부분을 업그레이드하도록 설계된 해안 경비대의 Deepwater 프로그램이 수주되었습니다. Litton/Northrop Grumman의 Ingalls 사업부와 Lockheed Martin의 합작 투자가 계약을 수주했습니다

NGSS는 미래 요구 사항을 분석한 후 상당한 자본 투자가 필요할 것이라는 결론을 내렸습니다. 이를 위해 NGSS는 2002년 7월 모회사 임원들에게 Avondale의 시설 개선에 약 1억 5천만 달러가 시급히 필요하다고 설명했으며, 여기에는 Avondale 소유의 Gulfport Composite 시설에 대한 4천 6백만 달러가 포함되었습니다. Avondale의 패널 건설 라인과 이를 수용한 건물의 광범위한 리노베이션 외에도 수리가 불가능하고 만성적으로 사용할 수 없는 3대의 워터프런트 크레인을 교체해야 할 절실한 필요성이 있었습니다. LPD의 복합 마스트 덮개를 계속 건설하는 동안 Zumwalt (DDG-1000) 건조를 위한 대형 탄소 섬유 복합 데크하우스를 건설해야 할 것으로 예상하면서 Gulfport 시설은 확장이 필요했습니다. 이러한 프로그램에 대한 예상 미래 계약을 주로 기반으로 Avondale에 제안된 투자 수익률은 8.3%에 불과했습니다.
NGSS는 DD(X)를 건설하기 위한 Ingalls 시설에 대한 요구 사항을 처리한 후 Northrop Grumman 본사에 9,600만 달러를 요청했습니다. 주요 요구 사항은 선박 건조 구역 확장, Goliath 크레인의 트랙 베드 확장, 컴퓨터 지원 제작을 허용하는 현대화, 신뢰할 수 없는 단일 리프트 포인트 크레인 교체, 기후 제어식 장비 홀 건설이었습니다. 추정 자본 수익률은 8~10.5%였습니다. 계산은 Pascagoula에서 건조될 DDG-1000 선박의 수에 대한 다양한 가정에 근거했습니다. 기업 리더들은 추가 분석을 수행했습니다.

이 문제는 초가을에 Pascagoula에서 열린 Northrop Grumman 이사회 회의에서 다루어졌습니다. 크루즈선 취소로 인한 대규모 손실과 저조한 자본 수익률은 고위 간부와 이사회 구성원에게 큰 부담이 되었습니다. 추정 수익률은 항공 및 전자 부문의 예상 두 자릿수 수익률과 비교했을 때 좋지 않았습니다. 이사회의 반대나 자본 계획의 상당한 감소를 미연에 방지하기 위해 우리는 조선소의 본거지인 루이지애나와 미시시피가 기여할 의향이 있다면 수익률이 크게 개선될 수 있다고 주장했습니다.

루이지애나 주지사 Mike Foster는 루이지애나 의회에서 승인하는 채권으로 수입을 올리는 데 관심이 있었습니다. 단, Northrop Grumman Corporation이 채권 기간 동안 Avondale 시설을 운영하기로 약속해야 했습니다. 그 후 얼마 지나지 않아 저는 미시시피 주지사 Ronnie Musgrove를 만났는데, 그는 "조선에 있어서 미시시피는 루이지애나에 뒤지지 않을 것"이라고 주장했습니다. 그 후 미시시피 주 상원 지도자들과의 회의에서 Pascagoula의 일부 개선 사항에 자금을 지원할 채권 발행에 대한 양당의 지지가 확인되었습니다. 주정부가 관련 토지 일부를 소유한데 따라 NGSS는 Ingalls의 이전 가능 프로젝트(크레인, 압축기 등)에 동일한 금액을 약속하여 주 채권과 맞먹는 금액을 제안했습니다. NGSS는 또한 Gulfport의 복합재 시설을 확장하고 개선하기로 약속했습니다.
주들의 채권 자금 지원 덕분에, 통합 프로젝트는 이제 Northrop Grumman이 요구하는 최소 수익률을 초과했고, 3개 조선소의 개선은 2003년 여름에 시작되었습니다. 효율성과 생산성은 점진적으로 향상되었지만, 인력 이직률은 Avondale의 프로그램에 부정적인 영향을 미쳤습니다. 루이지애나는 그 후 확대된 견습생 교육 프로그램에 투자했습니다. 2003년 말까지 Avondale은 LPD만 건설하고 있었고, LPD-17, -18, -20에 대한 동시 작업이 진행 중이었습니다.
모노프소니의 힘

LPD-19는 메인주 배스 아이언 웍스에서 건조될 예정이었습니다. 하지만 2002년 6월 해군은 NGSS가 공동 계약에 따라 BIW에서 건조될 예정이었던 4척의 LPD를 건조해 줄 것을 요청했습니다. 또한 해군은 NGSS에 수익성 있는 구축함 계약을 수정해 1척을 BIW로 이전해 줄 것을 요청했습니다. 해군은 또한 분실된 LPD에 대한 보상으로 BIW에 향후 NGSS DDG 3척을 약속했습니다.

NGSS는 DDG 프로그램의 수익성과 Pascagoula의 새로운 LPD 건설에 수반될 위험을 감안할 때 이러한 변화를 수용하기를 꺼렸습니다. 기업 본사의 강력한 압력과 NGSS가 수상 전투함의 "최고 공급업체"로 남을 것이라는 해군의 비공식적인 약속에 따라 NGSS는 양해각서에 서명하기로 동의했습니다.

2003년 말까지 자본 계획이 실행되었고, Ingalls 조선소는 DDG-51 3척을 작업하고, LHD-8에 대한 업데이트된 설계를 완료하고, 최초의 LPD를 건설하고 있었습니다. NGSS는 또한 다회사 팀을 이끌고 DD(X)를 설계하고, 새로운 아키텍처, 선체 형태 및 기타 고유한 시스템의 실행 가능성을 입증했습니다. 동시에 NGSS는 해안 경비대의 National Security Cutter의 세부 설계를 진행 중이었습니다.

2005년 8월 미시시피 걸프 해안에서 허리케인 카트리나와 24피트 높이의 해일로 인해 3개 조선소가 엄청난 피해를 입었고, 모든 조선 활동이 몇 달 동안 지연되었습니다. 최근 투자의 상당수가 손상되었습니다. 보.험 합의가 있었고 정부 보조금이 수리 비용과 생산 지연을 부분적으로 상쇄했지만 손실은 상당했습니다.

Ingalls와 Gulfport에서 발생한 폭풍 피해(새로 건설되고 업데이트된 시설 포함)와 이로 인해 발생할 지연을 고려하여 해군 지도자와 의회 비판자들은 DDG-1000급을 31척에서 9척, 결국 3척으로 줄이기 위해 협력했습니다. 엄청난 비용 증가가 공표된 논리였지만, 나머지 함선에 대한 수십억 달러의 매몰 비용 상각이 그 증가의 주요 요인이었습니다. 아직 세부 설계 단계에 있는 나머지 함선의 건설은 BIW로 옮겨졌습니다. 해군은 복합 상부 구조물의 재설계를 명령한 후 NGSS에 최근 수리한 Gulfport 복합 시설을 매각하도록 요구했고, 그 대가로 4,500만 달러라는 미미한 금액을 받았습니다. 폐쇄는 예측에 따른 투자에 따르는 위험을 다시 한번 보여주었습니다.
변동성과 예측 불가능성

방위 대기업에서 조선 부문은 다른 부문에 비해 비교적 낮은 운영 마진으로 프로그램을 관리합니다. 조선 예산을 특징짓는 변동성과 일반적인 예측 불가능성으로 인해 투자 자본 수익률을 정확하게 추정하는 것은 거의 불가능합니다. 게다가 수수료에 대한 부과된 상한과 판매에 대한 빈약한 수익률은 조선소에 대한 투자 흐름에 부정적인 영향을 미칩니다. 허리케인 카트리나 이후 Northrop Grumman이 Ingalls와 Newport News 조선소를 분사하기로 한 결정은 이미 명백한 사실을 확인시켜 주었습니다. 조선소의 자본에 대한 비교 비용은 엄청났고, 의회 예산 책정과 예산 우선순위의 변덕스러움을 감안할 때 수익과 수입 증가에 대한 전망은 문제가 있었습니다.

NGSS 사례는 오늘날 수상 전투함의 건조 속도를 가속화하는 데 영향을 미칩니다. 단기적으로 건조될 수 있는 전함의 수를 늘리려면 폐쇄된 조선소에 대한 정부의 대규모 투자가 필요합니다. 민간 부문은 기존 조선소의 생산성과 용량을 개선할 투자를 위한 인센티브가 필요합니다. 재정적인 인센티브와 함께 운영 마진을 개선하기 위한 부담스러운 규정과 요구 사항을 제거하는 것이 포함될 수 있습니다.

장기적으로, 상업 무역에서 국내 선박 생산을 지원하는 보조금이 회복되지 않는다면, 산업 기반은 군함 생산을 크게 늘릴 수 없을 것입니다.

마지막으로, 기술과 자동화가 미국 조선소의 생산성을 개선하더라도 근로자를 유치하고 유지해야 할 절실한 필요성은 여전히 남을 것입니다. Job Corps를 모델로 한 견습생 교육을 보조하고 활성화하는 국가적 프로그램이 필요합니다.

이러한 요구는 한 서비스 프로그램의 이익을 위해 비례하지 않게 많은 투자를 하는 것을 "너무 어렵다"고 보는 환경에서는 엄청난 요구입니다.

냉전 이후의 "평화 배당금"에 대한 요구는 조선 예산과 전투 함대의 규모를 감소시키고 더 일반적으로 해상 태세를 저하시키는 결과를 가져왔습니다. 해군의 과로한 전함과 항공대, 그리고 이를 담당하는 선원들의 비할 데 없는 능력은 숫자의 부족이나 대양 횡단 도달 범위의 감소를 보상할 수 없습니다. 태평양에서 동등한 경쟁자가 등장하고 해상에서 중국-러시아 축이 형성되면서 지속적인 쇠퇴는 더욱 문제가 되었습니다. 그러나 의회에서 미국의 해군력을 옹호하는 사람은 적고, 그들의 용감한 노력만으로는 썰물의 흐름을 막을 수 없습니다.

여러 곳에서 언급된 내용은 반복할 가치가 있습니다. 헌법 제1조는 의회가 " 해군을 제공하고 유지 "해야 하지만, 필요한 경우에만 " 군대를 모집 "할 수 있는 권한을 부여해야 한다고 명시하고 있습니다. 2022년 합동참모본부 의장인 마크 밀리 장군은 중국이 서태평양에서 만들어내고 있는 도전에 대처하기 위해 해군을 성장시키는 데 자금을 지원하기 위해 군 간에 "많은 피를 흘릴" 가능성이 있다고 예측했습니다. 아마도 의회의 역사적인 해군 문제 위원회를 부활시키고 의회가 국가가 오늘날의 도전에 대처할 수 있도록 보장할 국방 예산 분담을 승인할 때가 왔을 것입니다.


요약
- 상선부문 망해서 미국 조선소들 사실상 해안경비대와 해군이 먹여 살리는데 그마저도 걸프전 이후 두 기업으로 통합됨
- 그러다보니 일감 나눠먹기와 정부의 과도한 요구사항 바꾸기, 체계통합사-건조사 공동책임 등으로 비효율이 커짐
- 정부입김이 큰 상태에서 요구사항 맞추기 위해 시설개선 등 투자했다 상황 바뀌어서 손해보는 경우 많음
- 조선업 마진 별로인데 불확실성도 너무 큼
- 조선소 정부 투자 늘려주고 민간선박 건조 보조금 주고 국가적으로 인력양성 '해줘'

ㅇㅇ

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